随着工业化和城镇化进程的加快，征占农村土地的规模与数量不断增多，失地农民的队伍逐渐扩大。由于现行体制、机制和管理等方面的原因，缺乏解决问题的有效机制和正常渠道，这些失地农民的生存和生活面临严重困难，社会矛盾日渐突出，成为各级党委、政府必须面对并加以解决的重大社会问题。认真研究解决失地农民问题，对促进经济社会和谐发展，具有重要的现实意义。

    一、失地农民已成为一个突出的社会问题

    当前，经济发展进入快速增长期，处于发展飞跃阶段的各类经济开发区，失地农民问题十分突出。六里坪工业园经省政府批准成立以来，在园区土地利用规划范围内新征工业用地22公顷，新增失地农民530人。截止目前，六里坪镇失地农民总量已超过4000人，主要集中在集镇中心区的财神庙村、花栗树村、大柳树村和岗河村。其中财神庙村人均耕地不足0.01亩，其它三个村人均耕地不到0.2亩。预计到2020年，全镇将新增失地农民1.1万人，总数达1.5万人，占集镇预测总人口的六分之一左右。从我镇失地农民现状和征地行为中发现的情况分析，失地农民问题突出体现在以下几个方面：

    1、征地补偿费偏低，难以维持长远生计。

    根据现行土地补偿安置办法，我镇土地补偿和安置补助费最高标准为1.8—2万元/人（不含青苗和地面附着物补偿），相当于本地居民2004年人均可支配收入的5—6倍，按目前人均消费支出计算，仅能维持10—12年左右的生活。其中安置补助费原则上还留拨在村集体，不一定发至农民本人。应当承认，我国现行的征地安置政策基本上是一种纯粹的货币化补偿，虽然近几年国家提高了征地补偿标准，有些省市还规定了分类的区域性土地补偿最低标准，但是这种补偿总体上是低水平、不全面的。许多失地农民指出，他们在土地上的经营收入高于补偿水平，加之有些失地农民拿到征地补偿费后即用于直接消费，长远生活无法保障。

    2、失地又失业，成为社会新的困难群体。

    农村税费改革后，以前依附在土地上的各种税费全部免除，粮田还有一定的政策补贴，农民在土地上获取的收益明显增多，种地积极性空前高涨。用农民的话说，现在种地是“有多少，得多少”，是无负担经营。特别是40岁以上的劳动力，习惯了传统的耕作方式，自身素质较差，身无长技，无新的谋生技能，对土地的依附性很高，失地就象失去了命根子。如果失去了土地又找不到就业岗位，成为失地又失业的“双失”人员，他们的生存将面临前所未有的困难。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度尚不健全的情况下，这些农民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在社会低层，成为新的社会困难群体，不利于社会稳定和城乡经济发展。

    3、社会安置与保障不到位，引发新的社会矛盾。

    现在的征地安置，多以货币化的经济补偿为主，缺乏长效的安置与保障机制。在计划经济时代，农民土地被征用后，尚有“地搭工”形式的招工就业安置，解决了一些涉及农民的生计问题。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，企业用工自主，招工安置成为不可能，失地农民的安置缺少有效途径。一方面各地对失地农民的就业性安置还处于探索阶段，没有法规或制度化约束，另一方面农村社会保障制度改革刚刚起步，养老、医疗、失业、救助以及保险等配套体系建设还不全面，农民的基本生活来源没有保障，与城镇下岗失业职工相比，失地农民的生活境况十分艰难。社会安置与保障的缺位，极易造成失地农民对政府的不信任和不满，引发群体性上访或个体犯罪，形成新的社会矛盾。

    二、构建失地农民的社会安置与保障机制

    1、合理的土地补偿机制。征地补偿是失地农民在城镇化、工业化进程中获得的最直接的经济利益，在解决失地农民生活生计和化解政府、征地主体、失地农民利益纷争方面起着关键性作用。因此，建立合理的土地补偿和利益分享机制，是必须抓好的首要问题。土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长实际，逐步调升。不能简单照搬“产值倍数法”的计算方式，更不能一个“产值标准”沿用多年，要依照土地政策据实反映被征用土地的实际产出价值。同时也不能把各地规定的最低补偿标准当作上限标准，“以低就高”，缺额发放补偿费。重点要注意考虑以下三大因素：一是土地增值部分，土地用途一经改变，通常会导致地价飙升，土地非经开发的首次转让增值收益，应计算为土地补偿分享额；二是地级差，应视土地所处地段优劣，准确测算地价差；三是土地市场状况，应尽可能根据市场交易实际，足额支付给农民，挽回农民失去土地的实际损失。

    2、稳定的资产积累机制。实事表明，失地农民所在村组集体经济实力强弱，影响到失地农民安置保障的好坏。以村组为单位，积累并发展有稳定收益的资产，能够为失地农民提供良好的物质保障。六里坪镇财神庙村，全村有失地农民800余人，但由于该村综合经济实力强，集体积累资产相对充裕，有效解决了失地农民就业、医疗、养老、子女入学等问题，资产的社会福利效用显而易见。村组可以通过开发土地、房屋、兴办企业、发展新兴产业等获取资产收益作为公共积累，减少失地农民的后顾之忧。特别是在引导和帮助失地农民积累个人资产，改善其生活条件等方面将发挥不可低估的作用。概括地讲，就是搭建了一道规避失地农民生活风险的安全网。

    3、灵活的就业安置机制。对失去土地的农民来说，实现稳定就业，取得经营土地之外的工资性收入，是为失地农民提供“可持续生计”的重要途径。就业安置机制的建立主要体现在四个方面：一是政府对失地农民的持续关注，从失地登记、转业培训、推荐上岗、失业救助等方面，政府应有一套相互衔接的运转体系；二是村级集体组织对失地农民的安置，失地农民的安置补助费不能“一发了之”，要尽可能借助村集体力量，用安置补助费投资实业，为失地农民创造就业岗位；三是企业对失地农民的“优先录用”，如果征地主体是企业，应在同等条件下，保证优先录用失地农民，如果是公益建设征占土地，须有一定的公益性岗位定向录用失地农民；四是失地农民自谋职业的奖励政策的建立，对有能力自谋生活出路的，政府应酌情给予一定的补偿性奖励，引导失地农民在就业安置方面自闯门路。

    4、长效的社会化保障机制。农村的社会保障制度政策是一项长期系统工程，在现行体制下，应当先期建立起针对失地农民的社会化保障机制，尽快把失地农民纳入社会保障体系。做好此项工作，应把握好三个环节：一是农民身份转变。要及时把失地农民的“农业”户口转为“非农业”，以便能够纳入城镇社保体系。二是资金筹集。要从土地出让收益中拿出一定资金，按国家、集体、个人、征地主体“四块分摊”办法建立社保基金。三是保障体系的完善。可按照失业——养老——医疗——低保的顺序逐步建立一套社会化保障体制，同时鼓励失地农民参加商业保险。

    三、采取得力措施，改善失地农民的生存生活条件

    失地农民问题事关改革发展稳定大局。各级党委、政府要认真研究保护失地农民权益的具体对策，完善“经济补偿——资产分享——就业安置——社会保障”四位一体的保障新机制。从当前看，要着重抓好以下几个方面的工作。

    合理调配土地补偿。政府要通过垄断土地一级市场，降低土地征用成本，增加土地出让收益，并保证大比例返还失地农民。（1）确定合理地价。土地综合地价要确保在土地办证税费之外有足够的安置补偿结余。不能为招商引资片面压低地价，损害农民利益。（2）参与土地增值分配。对公益性建设用地，比如道路、绿地、广场等，提高补偿标准；对经营性用地，应把土地转征的预期收益纳入分配总量，让村集体组直接参与土地市场交易，获得交易增值收益。（3）争取土地开发资金。对用于土地开发整理的土地出让金或土地有偿使用费，在村组无地可开发调剂的情况下，应用于失地农民的公共补偿，可通过投资兴业，让失地农民获得长期投资收益。（4）合理调配开发土地。有计划地进行土地开发，对失地农民给予土地置换补偿。村组可供开发土地资源在相对宽余的情况下，应严格依照国家土地政策，组织开发同等质量、数量的土地，进行占地调剂，保证失地农民在短时间内获得新地承包经营权。若村组土地供应偏紧，乡镇一级政府应在全乡或镇级范围内组织土地异地开发，确保农民土地补偿或调剂到位，做到占补平衡。

    扩大集体资产规模。村级组织作为集体所有土地的代表，在农用地被政府统征前，可通过其拥有的土地财产所有权，进行一定的开发，获得依附土地的各类经营收益。（1）土地租赁经营。村组可在政策允许范围内，完成农用地“转非”，然后对外招租，也可依照投资商要求，建成标准厂房对外招租或出售，形成经营性资产。（2）适度进行房地产开发。对沿街、沿路和紧靠集市的地段，由村组集体组织开发，实行住宅小区化。一方面可把农户宅基地作为集体资产经营，另一方面农民也可从商业住宅的店铺经营中获得不等收益。（3）利用土地折价入股，实施股份制经营。村组可把土地作为资源性项目，与开发商合作经营。既可经评估作价入股分红，也可一次性卖断投资新的领域，比如建设集贸市场、写字楼等，对外租售，获得增值收益。

    抓好培训就业工程。就业安置是失地农民维持生计的重要出路。从现实层面看，促进失地农民就业必须做好三个方面工作：（1）转业培训。失地农民培训已纳入“阳光工程”，从中央到地方有相配套的资金支持，已具备全面实施条件。在培训中要按需施教，注重农民工技能和操作水平的培训。一方面可结合本地招工信息，有计划分批培训就业，另一方面可与征地企业签订意向性用工协议，同等条件优先录用培训合格的失地农民。（2）创造就业岗位。政府或村组可通过招商引资、兴办产业创造一些劳动性岗位，吸纳失地农民就业。同时政府在加强城镇管理和社区建设时应把公益性岗位，比如环保、绿化、便民服务等，优先提供给失地农民，特别是年龄偏大，就业能力差的失地农民。（3）鼓励自谋职业。对一些通过自身努力能够实现再就业的农民，应提供一定再就业优惠政策，具体可参照城市下岗、失业人员的再就业优惠政策执行。经济条件好的村组，可对自谋职业并签订不需安置协议的失地农民，给予一定的奖励，以促进失地农民自寻门路，广泛就业。

    完善社会保障体系。农村的社会保障制度建设任务紧迫，当前要把失地农民先期纳入社保范围，尽快解决好。（1）以农民合作医疗为基础，建立失地农民养老、医疗保险制度。资金筹措上可从土地补偿费中打足个人部分，从土地出让收益中缴足国家、集体负担额，建立个人帐户，纳入社保机构统一管理。（2）办理失业保险。对一时难以实现就业的，纳入失业保险，按月领取二年的失业保险金。（3）最低生活保障待遇。对年龄较大，体弱多病，部分或全部丧失劳动能力的失地农民，可通过村组改为居委会的“村改居”办法，把失地农民转为“非农户口”，依政策及时办理低保。（4）实施社会救助。对家庭生活困难，无法维持生活的特困户，政府应从社保专项基金或从民政福利救济方面给予重点救济扶持，村组应对其子女入学等给予特殊照顾，确保其不困失地陷入困境，满足其基本生活需求。

（作者系六里坪镇党委书记）